La sentencia Nº 719/2025 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) resolvió la acción de nulidad promovida por Montecon S.A. contra los decretos del Poder Ejecutivo Nº 114/021 y Nº 115/021, dictados en abril de 2021, mediante los cuales se aprobaron el Reglamento de Gestión de la terminal especializada de contenedores y el nuevo Reglamento General de Atraque de Buques en el puerto de Montevideo.
El pronunciamiento aborda cuestiones centrales del régimen portuario uruguayo, entre ellas el alcance del principio de libre competencia, la organización de la operativa de contenedores en terminales especializadas, la asignación de atraques, la extensión del plazo concesional y los límites del poder reglamentario del Estado. En el proceso comparecieron, además de éste, terceros coadyuvantes, entre ellos, la Administración Nacional de Puertos (ANP) y Terminal Cuenca del Plata (TCP).
El tribunal hizo lugar parcialmente a la pretensión anulatoria, declarando la nulidad de la cláusula 3.5.4 del Reglamento de Gestión aprobado por el decreto Nº 114/021, y desestimó la acción en todo lo demás.
El marco normativo del conflicto
La controversia se inscribe en el régimen jurídico establecido por la Ley de Puertos, Nº 16.246, que atribuye al Poder Ejecutivo la competencia para definir la política portuaria y regular la prestación de los servicios en los puertos nacionales. La referida Ley combina objetivos de eficiencia, competitividad y libre concurrencia, y habilita expresamente la organización de la actividad portuaria mediante concesiones, permisos y autorizaciones, según distintos títulos habilitantes.
Sobre esa base normativa se dictaron, entre otros, los decretos Nº 183/994, Nº 137/001, Nº 114/021 y Nº 115/021, que reguló el régimen de atraque de buques en el puerto de Montevideo.
La posición de Montecon
Montecon cuestiona la legalidad de los decretos impugnados alegando que alteraban sustancialmente el régimen portuario vigente y configuraban una vulneración del principio de libre competencia.
En particular, sostuvo que el nuevo Reglamento de Gestión concentraba la operativa de contenedores en una única terminal especializada, desplazando a operadores que históricamente habían prestado esos servicios en muelles públicos. Según la actora, dicha concentración, combinada con las reglas de prioridad de atraque y las restricciones al uso de equipamiento especializado fuera de la terminal concesionada, configuraba un monopolio de hecho no previsto por la ley.
Montecon cuestionó también la extensión del plazo concesional de la terminal especializada, argumentando que el artículo 20 de la Ley Nº 17.243 fijaba un plazo de treinta años sin prever prórroga, por lo que cualquier extensión ulterior resultaría ilegítima sin una nueva licitación o una habilitación legal expresa.
Otro de los ejes del planteo fue la cláusula 3.5.4 del Reglamento de Gestión, que impedía el otorgamiento de nuevas concesiones, permisos o autorizaciones para instalar y explotar otra terminal especializada durante toda la vigencia de la concesión. A juicio de la actora, dicha disposición cerraba el mercado sin respaldo legal suficiente y vulneraba el derecho de acceso a la actividad en condiciones de libre concurrencia.
La defensa del Estado
El Estado defendió la legalidad de los decretos impugnados señalando que fueron dictados en ejercicio de las competencias que la Ley de Puertos atribuye al Poder Ejecutivo para definir la política portuaria y organizar la prestación de los servicios.
Sostuvo que la concentración de la operativa de contenedores en una terminal especializada responde a criterios de eficiencia, seguridad y planificación portuaria, y que dicha opción se encuentra prevista en el marco normativo vigente, en particular en el artículo 72 del decreto Nº 183/994, que dispone que las operaciones de contenedores deben realizarse en instalaciones especializadas.
Respecto del plazo concesional, el Estado argumentó que la concesión se encuentra comprendida en el régimen general de concesiones portuarias y que la normativa posterior, en especial el artículo 377 de la Ley Nº 19.355, habilita expresamente la prórroga de este tipo de concesiones bajo determinadas condiciones.
En relación con la asignación de atraques, sostuvo que las reglas establecidas en el decreto Nº 115/021 constituyen manifestaciones de las potestades de dirección, coordinación y control del tráfico portuario que la ley atribuye a la Administración.
La intervención de los terceros coadyuvantes
TCP compareció en el proceso en calidad de tercero coadyuvante del Estado. En ese carácter, acompañó la defensa de los decretos impugnados y del modelo de terminal especializada.
Sostuvo, entre otros argumentos, que la diferenciación entre operadores con concesión de terminal especializada y operadores que actúan en muelles públicos responde a títulos jurídicos distintos, con obligaciones de inversión y riesgo también diferentes. Desde su perspectiva, la concentración de la operativa de contenedores no implica, por sí sola, una exclusividad ilegítima, sino una consecuencia del régimen concesional previsto por la normativa portuaria.
El análisis del TCA
Libre competencia y monopolio
El tribunal señaló que la actividad portuaria es una actividad de interés público sujeta a regulación estatal y que la libre competencia no opera como un principio absoluto. La Ley Nº 16.246 admite que el acceso a la prestación de servicios portuarios esté condicionado a la obtención de concesiones, permisos o autorizaciones, y habilita al Poder Ejecutivo a organizar la actividad mediante terminales especializadas.
Desde esa perspectiva, entendió que la concentración de la operativa de contenedores en una terminal especializada no configura, por sí sola, un monopolio ilegítimo, ni vulnera el principio de igualdad, en la medida en que los operadores involucrados no se encuentran en idéntica situación jurídica.
El tribunal también indicó que la falta de aplicación estricta de determinadas normas en el pasado no genera derechos adquiridos ni impide su posterior aplicación conforme al marco legal vigente.
El análisis del plazo concesional
En relación con el plazo concesional, el tribunal desestimó el agravio de Montecon. Consideró que el análisis no podía limitarse a la Ley Nº 17.243, sino que debía efectuarse a la luz del conjunto del marco normativo aplicable y de su evolución en el tiempo.
En particular, destacó que el artículo 377 de la Ley Nº 19.355 introdujo una regulación específica sobre el plazo de las concesiones portuarias, habilitando su prórroga bajo determinadas condiciones. En ese contexto, entendió que dicha normativa resulta aplicable al caso y que la extensión del plazo concesional se encuentra jurídicamente habilitada. Asimismo, señaló que no se acreditó que la prórroga resultara desproporcionada o irrazonable desde el punto de vista jurídico.
La cláusula 3.5.4 y el límite al poder reglamentario
Distinta fue la conclusión del tribunal respecto de la cláusula 3.5.4 del Reglamento de Gestión. El tribunal entendió que dicha disposición, al impedir el otorgamiento de nuevas concesiones, permisos o autorizaciones para instalar y explotar otra terminal especializada durante toda la vigencia de la concesión, introducía una restricción al ingreso al mercado que no encontraba respaldo legal expreso.
Indicó que ni la Ley Nº 16.246 ni la Ley Nº 17.243 prohíben la existencia de más de una terminal especializada ni habilitan a cerrar el mercado por vía reglamentaria. En consecuencia, declaró la nulidad de dicha cláusula, manteniendo la validez del resto del régimen.
Cómo queda configurado el escenario en el puerto de Montevideo
A partir de la sentencia, el régimen jurídico del puerto de Montevideo queda configurado de la siguiente manera:
- Se mantiene vigente el modelo de terminal especializada de contenedores, con concentración de la operativa principal en la terminal concesionada y diferenciación de regímenes según los títulos habilitantes de los operadores.
- También continúan vigentes las reglas de asignación de atraques previstas en el decreto Nº 115/021, que priorizan la operativa de buques portacontenedores en la terminal especializada, en el marco de las potestades de organización del tráfico portuario.
- Se confirma la validez de la extensión del plazo concesional, al amparo de la normativa posterior aplicable en materia de concesiones portuarias.
- Queda sin efecto la cláusula reglamentaria que impedía, durante toda la vigencia de la concesión, el otorgamiento de nuevas concesiones para terminales especializadas.
En síntesis, el fallo consolida el esquema vigente de operación de contenedores en el puerto de Montevideo, al tiempo que delimita los márgenes dentro de los cuales el Poder Ejecutivo puede regular el acceso al mercado portuario, dejando a salvo la potestad legal del Estado de evaluar nuevas concesiones en el futuro.
Sobre la columnista
Florencia Sciarra Marguery. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Socia del estudio Sciarra & Asoc. Ex presidenta de la Asociación Uruguaya de Derecho Marítimo, secretaria de Wista Uruguay y vicepresidenta del Instituto Iberoamericano de Derecho Marítimo-rama Uruguay.