La pérdida de los trasbordos paraguayos no es solamente un problema comercial. Es también el resultado de una política portuaria que ha reaccionado tarde, de una conflictividad que deteriora la confiabilidad, de obras estratégicas que acumulan retrasos y de un modelo de gobernanza que debería ser revisado si Uruguay quiere recuperar credibilidad y competitividad regional.
Hay pérdidas económicas que ocurren porque otros son mejores y hay otras que ocurren porque nosotros dejamos de hacer, a tiempo, lo que nos correspondía hacer. La pérdida de una parte sustancial de los trasbordos de carga paraguaya en el puerto de Montevideo pertenece, al menos en buena medida, a esta segunda categoría.
Durante años Uruguay construyó una posición privilegiada como puerto de salida de las cargas paraguayas hacia los mercados internacionales. La ubicación sobre el Río de la Plata, la infraestructura portuaria, la conectividad marítima y la relación histórica con Paraguay hicieron de Montevideo un punto natural de conexión entre la hidrovía Paraguay-Paraná y las grandes rutas oceánicas. No era un privilegio adquirido para siempre, era una ventaja competitiva que había que cuidar y lamentablemente no la cuidamos suficientemente.
Durante 2025 los trasbordos de mercadería paraguaya por Montevideo cayeron 46%, y una parte significativa de esos movimientos fue derivada hacia puertos argentinos. La controversia comercial entre Mediterranean Shipping Company (MSC) y Terminal Cuenca del Plata (TCP) fue un factor determinante.
Pero quedarse con esa explicación sería demasiado cómodo; porque detrás de una decisión empresarial existe una responsabilidad pública. Y esa responsabilidad corresponde, en primer lugar, a quien tiene la obligación de administrar, regular, promover y defender el interés general del puerto montevideano.
Paraguay no es una carga más
Uruguay debería comprender que el trasbordo paraguayo no es simplemente una actividad comercial más. Paraguay es un país mediterráneo cuya economía depende de manera extraordinaria de la navegación fluvial y de su conexión con el comercio marítimo internacional. Por lo tanto, la hidrovía Paraguay-Paraná constituye para ese país una verdadera arteria económica.
Montevideo tiene, por su ubicación, una condición privilegiada para participar de esa cadena, pero ninguna carga está obligada a utilizar nuestro puerto. Paraguay puede utilizar Buenos Aires, Zárate, puertos brasileños u otras alternativas. Las navieras pueden modificar sus servicios y los operadores logísticos pueden cambiar sus rutas.
En logística, la carga sigue a la eficiencia. Por eso no debemos pensar que Montevideo es el puerto natural de Paraguay y que la carga regresará espontáneamente. No regresará por nostalgia, regresará si éste vuelve a ser competitivo. Y competitivo significa mucho más que barato, significa confiable, previsible, eficiente y capaz de garantizar continuidad operacional.
Sobre todo, debe existir una definición política clara: Montevideo quiere ser el puerto natural de salida al Atlántico de la hidrovía Paraguay-Paraná. Si esa es la decisión, entonces el Estado debe actuar en consecuencia.
La disputa comercial entre MSC y TCP fue un factor determinante en la pérdida de los trasbordos, pero no explica por sí solo el problema. Una empresa puede modificar sus operaciones por razones comerciales y esto forma parte de la lógica del mercado.
Lo que corresponde cuestionarnos es qué hizo el Estado uruguayo cuando esa controversia comenzó a poner en riesgo una parte sustancial de los movimientos que alimentaban al puerto de Montevideo. Porque cuando una decisión empresarial deja de afectar únicamente a dos empresas e impacta sobre el comercio exterior, el empleo, los servicios logísticos y la posición regional del puerto, el problema deja de ser exclusivamente privado.
Ahí comienza la responsabilidad pública y aparece una pregunta incómoda: ¿Qué hizo la autoridad portuaria para anticipar y evitar la pérdida de los trasbordos paraguayos? No después, sino antes. Porque una vez que una naviera modifica sus rutas, establece nuevas conexiones y consolida una operación en otro puerto, recuperar esa carga resulta mucho más difícil. La política portuaria no puede consistir en correr detrás de los buques que ya se fueron.
Una autoridad con dos sombreros
Aquí aparece uno de los problemas institucionales más delicados. TCP es una sociedad de capital mixto: 80% de capital privado y 20% perteneciente a la Administración Nacional de Puertos (ANP). Esa participación estatal existe desde la constitución de la terminal y fue mantenida en el régimen aprobado en 2021. Esto significa que la ANP tiene simultáneamente dos condiciones, es autoridad portuaria y es accionista de TCP.
Jurídicamente ambas funciones pueden coexistir. Sin embargo, institucionalmente, sin embargo, generan una tensión que no debería ser ignorada. Como autoridad portuaria, la ANP debe velar por el interés general del puerto, la competitividad del sistema, la eficiencia, la transparencia y la adecuada relación entre todos los actores. Como accionista, participa en una sociedad determinada y tiene intereses legítimos en su funcionamiento.
El problema no es necesariamente que exista esa participación, el problema es que, cuando surgen controversias, la frontera entre ambos papeles puede volverse demasiado difusa. Y en los últimos años los diferendos entre operadores, empresas, trabajadores y TCP han colocado a la ANP en una posición incómoda, obligándola reiteradamente a actuar frente a conflictos que involucran directa o indirectamente a la propia sociedad de la cual es accionista.
Aunque ello no implique necesariamente una actuación irregular, sí ha generado cuestionamientos sobre la independencia con que la ANP ejerce su función de autoridad portuaria.
Una autoridad reguladora debe ser independiente, pero también debe parecerlo, porque en el negocio portuario la percepción de imparcialidad es parte de la confianza y la confianza es un activo económico.
El régimen aprobado en 2021 estableció entre sus objetivos que TCP prestara servicios de alta calidad, confiables y al mínimo costo para el usuario, favoreciendo el comercio exterior uruguayo, y que Montevideo se posicionara como puerto regional de trasbordo.
Ese objetivo resulta fundamental y el trasbordo regional no es un efecto secundario, es parte de la razón de ser del modelo. Por eso, cuando Montevideo pierde una parte sustancial de los trasbordos paraguayos, la respuesta no debería limitarse a explicar por qué una empresa tomó determinada decisión, debería obligarnos a revisar si el sistema está cumpliendo los objetivos estratégicos para los cuales fue diseñado.
La conflictividad tiene un precio
Existe además un factor que no puede ser ignorado: la conflictividad laboral. El derecho de los trabajadores a organizarse, negociar y ejercer medidas de lucha forma parte de las reglas democráticas y laborales del país. Pero un puerto internacional no es una actividad económica cualquiera. Una paralización afecta inmediatamente a navieras, exportadores, importadores, transportistas, depósitos, agencias marítimas y operadores logísticos. El problema no es solamente cuánto cuesta una paralización, es cuánto cuesta la incertidumbre.
Una naviera puede soportar un conflicto puntual. Lo que resulta mucho más difícil es incorporar la posibilidad de interrupciones recurrentes como una variable permanente de su planificación.
Uruguay necesita encontrar mecanismos que permitan preservar la continuidad operacional de sus infraestructuras portuarias críticas sin desconocer los derechos laborales. No se trata de criminalizar la protesta sino de reconocer que un puerto internacional forma parte de la infraestructura estratégica del país.
Nuestro país quiere competir por grandes servicios marítimos, pero algunas de las condiciones materiales necesarias para hacerlo todavía no están disponibles en los tiempos previstos.
La ampliación de TCP, comprometida en el marco del acuerdo de 2021, acumula importantes retrasos. El proyecto incluye la construcción de un nuevo muelle y la ampliación de la infraestructura destinada a contenedores. Sin embargo, las diferencias entre las empresas contratistas provocaron demoras significativas y derivaron incluso en un arbitraje.
La responsabilidad contractual concreta de esas demoras deberá determinarse donde corresponda, pero desde el punto de vista del interés nacional existe otra pregunta: ¿Quién controla que una inversión estratégica comprometida dentro de un acuerdo con el Estado se ejecute en tiempo y forma? No es una cuestión menor. Una ampliación portuaria retrasada significa menor capacidad, menor previsibilidad y una dificultad adicional para captar nuevos servicios.
El Estado no debe sustituir al inversor privado pero sí controlar el cumplimiento de los compromisos que sustentaron el acuerdo y debe reaccionar rápidamente cuando el cronograma se desvía.
Surge otra interrogante: ¿El dragado a 14 metros de profundidad debe realizarse ahora o cuando el mercado lo justifique? El debate sobre la profundidad del canal de acceso merece una mirada igualmente estratégica. Alcanzar los 14 metros puede ser un objetivo razonable para el futuro del puerto, pero eso no significa necesariamente que deba convertirse hoy en una obra prioritaria.
Antes de decidir una inversión de esa magnitud, Uruguay debería responder algunas preguntas básicas: ¿Qué cargas concretas requieren esa profundidad? ¿Cuántos buques adicionales podrían operar efectivamente en Montevideo con esa profundidad? ¿Qué terminales tienen capacidad para recibirlos y operar con eficiencia? ¿Cuál sería el costo de profundizar el canal y, sobre todo, ¿cuánto costaría mantenerlo permanentemente a esa profundidad?, ¿existe una demanda suficiente que justifique esa inversión? Y finalmente, ¿qué profundidad tendrá la Vía Navegable Troncal cuando Montevideo esté preparado para recibir buques de mayor calado?
Estas preguntas no son menores. Profundizar un canal no es solamente ejecutar una obra, es asumir un compromiso permanente de mantenimiento. Por eso, antes de llevar el canal de acceso a los 14 metros, la ANP debería realizar un estudio integral que relacione demanda potencial, tipo y tamaño de los buques, cargas previsibles, capacidad de las terminales, costos de dragado y mantenimiento, evolución de la Vía Navegable Troncal y eventual captación de nuevos tráficos.
La pregunta correcta no es si queremos o no 14 metros, sino: ¿Cuándo los 14 metros pasarán de ser una ventaja potencial a convertirse en una necesidad económica concreta? Ese momento debería determinarse mediante indicadores objetivos.
Si el crecimiento de los trasbordos, la incorporación de nuevos servicios, la evolución del tamaño de los buques y las condiciones de navegación regional demuestran que Montevideo está perdiendo oportunidades por su actual profundidad, entonces la inversión será necesaria. Si la demanda todavía no la justifica, puede resultar más eficiente mantener adecuadamente la profundidad existente y destinar recursos a otros cuellos de botella que hoy tengan mayor impacto sobre la competitividad.
Además, no alcanza con que el canal tenga 14 metros, las terminales deben estar preparadas para aprovecharlos, los muelles, las áreas de maniobra, los equipos y la infraestructura terrestre deben ser compatibles con los buques que ese nuevo calado permitiría recibir.
La conclusión no debería ser abandonar el objetivo de los 14 metros, al contrario, Uruguay debería mantenerlo como una opción estratégica, pero definir previamente las condiciones que justificarían su ejecución.
Un puerto moderno no construye capacidad solamente porque puede hacerlo, la construye cuando existe una demanda que permite pagarla. La verdadera fortaleza de una autoridad portuaria no consiste en anunciar obras, consiste en saber cuándo hacerlas.
¿Qué debió hacer la ANP? La interrogante no debería formularse solamente para buscar responsabilidades retrospectivas, debe servir para definir qué hacer a partir de ahora:
- Anticiparse. La ANP necesita un sistema permanente de monitoreo de cargas estratégicas. Si una naviera reduce operaciones o un conflicto amenaza un flujo importante, la autoridad debe saberlo antes de que la carga desaparezca.
- Actuar como facilitador independiente. La autoridad portuaria no debe sustituir a las empresas en sus negociaciones, pero sí debe facilitar el diálogo cuando una controversia privada amenaza un interés nacional.
- Controlar las inversiones. Los compromisos de infraestructura deben tener cronogramas, hitos verificables y mecanismos de seguimiento. Una desviación de meses no puede transformarse en años sin una respuesta institucional.
- Planificar el dragado. Los 14 metros deben formar parte de un plan maestro que determine, con criterios técnicos y económicos, cuándo corresponde ejecutarlos.
- Garantizar continuidad operacional. Uruguay necesita mecanismos que reduzcan el impacto de conflictos laborales o empresariales sobre una infraestructura crítica.
- Mantener una relación permanente con Paraguay y los armadores. La diplomacia portuaria no puede activarse únicamente cuando perdemos carga.
¿Debe la ANP seguir siendo accionista de TCP?
Aquí aparece una discusión que Uruguay debería animarse a tener. Si la experiencia reciente ha colocado a la ANP reiteradamente en situaciones donde debe actuar como autoridad frente a controversias que involucran a una empresa de la cual es accionista, cabe preguntarse si esa estructura sigue siendo la más conveniente para el futuro. No necesariamente porque la participación estatal haya sido un error sino porque probablemente cumplió una función en una determinada etapa del desarrollo portuario, pero las instituciones también deben evolucionar.
Si la prioridad actual es consolidar una autoridad portuaria fuerte, independiente, profesional y creíble ante todos los actores, quizás haya llegado el momento de separar definitivamente ambos roles. El Estado debe ser dueño del puerto, pero no necesariamente socio de una terminal.
La ANP podría dejar su participación accionaria en TCP mediante un proceso transparente y jurídicamente adecuado, preservando el valor patrimonial correspondiente al Estado y garantizando que la salida societaria no altere las obligaciones de la terminal ni las condiciones de su régimen de gestión. La operación debería ser pública, técnicamente fundamentada y sometida a los controles correspondientes.
No se trataría de privatizar el puerto, mucho menos de retirar al Estado de la actividad portuaria, se trataría, precisamente, de fortalecer su autoridad. Un Estado que regula, controla, fiscaliza, planifica el dragado, administra los accesos y define la política portuaria puede ser más fuerte que un Estado que, además, participa como accionista minoritario de uno de los operadores que debe controlar. La separación permitiría eliminar, o al menos reducir sustancialmente, la permanente sospecha de conflicto de roles y la ANP dejaría de tener «dos sombreros» y podría concentrarse en uno solo; ser la autoridad del sistema portuario uruguayo.
Recuperar Paraguay debe ser una política de Estado
Uruguay debería declarar explícitamente que recuperar y consolidar los trasbordos paraguayos constituye un objetivo estratégico nacional. No porque Paraguay tenga una obligación con nosotros, sino porque nosotros tenemos la obligación de ser competitivos. Eso exige una estrategia que involucre a los ministerios de Transporte y Obras Públicas, Economía y Finanzas y Relaciones Exteriores, ANP, Dirección Nacional de Aduanas, Prefectura Nacional Naval, operadores portuarios, trabajadores y armadores, entre otros.
El objetivo debe ser ofrecer a Paraguay una propuesta integral, costos competitivos; tiempos previsibles; controles eficientes; conectividad fluvial; conectividad marítima; continuidad operacional; infraestructura adecuada y reglas claras. No hay que pedirle a Paraguay que elija Montevideo, hay que conseguir que le convenga elegirla.
La hidrovía Paraguay-Paraná es uno de los grandes corredores de integración económica de América del Sur. Vincula territorios mediterráneos con el Atlántico y conecta producción, puertos y mercados de varios países.
Montevideo no debería aspirar simplemente a ser un puerto eficiente, debería aspirar a ser un nodo estratégico. Un puerto eficiente mueve cargas, un nodo estratégico organiza flujos.
La geografía le dio a Uruguay una oportunidad extraordinaria, pero la geografía no garantiza el liderazgo. La política y la gestión determinan si esa oportunidad se aprovecha.
Si Montevideo pierde relevancia dentro de la cadena paraguaya, Uruguay no pierde solamente ingresos portuarios, pierde influencia logística. Y cuando un país pierde influencia sobre los corredores por los cuales circula el comercio regional, también pierde relevancia estratégica.
Recuperar la carga es recuperar confianza
La carga paraguaya puede volver a Montevideo y regresará si encuentra mejores condiciones, más eficiencia, más previsibilidad, menos incertidumbre, menores tiempos, costos competitivos, infraestructura adecuada, continuidad operacional y algo fundamental, una autoridad portuaria que inspire confianza.
Por eso el verdadero objetivo no debería ser simplemente recuperar los contenedores perdidos sino la credibilidad de Montevideo como puerto regional; porque lo que está en juego no es la carga paraguaya de este año, es la posición estratégica del puerto de Montevideo durante las próximas décadas.
Un puerto internacional no se pierde de un día para otro, primero se pierde una escala, después una carga, luego una ruta y finalmente, una posición estratégica. Uruguay todavía está a tiempo de evitarlo, pero para hacerlo tendrá que asumir una verdad elemental: un puerto no se administra solamente desde los muelles; se gobierna desde una visión estratégica de país.
Y esa visión exige una autoridad portuaria fuerte, profesional, transparente e independiente. Por eso, si Uruguay quiere recuperar credibilidad, quizás haya llegado el momento de que la ANP dé un paso al costado como accionista de TCP. No para retirarse del puerto, sino al contrario, para recuperar plenamente su lugar como autoridad. El Estado debe seguir siendo garante del interés nacional, regulador, fiscalizador, planificador y responsable de la infraestructura portuaria.
El puerto es una infraestructura estratégica del Uruguay. Por eso resulta legítimo exigir que la autoridad portuaria actúe con la máxima independencia posible frente a los intereses particulares que conviven dentro de él. Porque cuando el Estado es autoridad y accionista, la obligación de actuar con independencia no es menor, es mayor y cuando una carga estratégica se pierde por falta de previsión, conflictos no resueltos, obras demoradas o decisiones tardías, la responsabilidad deja de ser exclusivamente empresarial, también es institucional.
Montevideo todavía puede recuperar el trasbordo paraguayo pero para hacerlo tendrá que recuperar algo más importante: la confianza en que el puerto de Montevideo no pertenece a una empresa, a un Gobierno, a un sindicato ni a una administración de turno. Pertenece al proyecto estratégico del Uruguay. Y ese proyecto merece una autoridad portuaria que pueda ejercer su función sin tener que sentarse, al mismo tiempo, en ambos lados de la mesa.
Sobre el columnista
Pablo Viera. Capitán de Navío retirado de la Armada Nacional, licenciado en Sistemas Navales y perito naval.
Las opiniones vertidas en este espacio son de exclusiva responsabilidad de los autores y no representan, necesariamente, la de este portal.