Las zonas de alijo y complemento de carga fueron concebidas como una herramienta logística excepcional, destinada a facilitar determinadas operaciones marítimas que, por sus características técnicas o comerciales, no necesariamente debían realizarse dentro de un puerto. En Uruguay existen varias zonas habilitadas en aguas jurisdiccionales para efectuar este tipo de operativas, donde los buques pueden realizar transbordos, completar cargas, alijar mercaderías o transferir productos entre embarcaciones.
Desde el punto de vista técnico, el alijo consiste en trasladar parcial o totalmente una carga desde un buque hacia otro, o descargar parte de ella para permitir una navegación segura o adecuar el calado. El complemento de carga, por su parte, permite que un buque complete su capacidad recibiendo mercadería proveniente de otras embarcaciones o desde instalaciones flotantes. Estas operaciones pueden resultar razonables cuando obedecen a limitaciones náuticas, condiciones de mercado o exigencias propias del transporte marítimo internacional.
Sin embargo, lo que nació como una excepción logística parece haberse transformado, progresivamente, en una alternativa comercial promovida por el propio Estado para competir con las terminales portuarias que administra. Ese cambio de enfoque merece una profunda reflexión.
Competencia interna
Las terminales portuarias uruguayas han realizado inversiones por cientos de millones de dólares en infraestructura, dragado, pavimentos, equipamiento especializado, seguridad operacional, sistemas ambientales y tecnología. Cumplen rigurosamente con la normativa laboral, ambiental y de seguridad, generan miles de puestos de trabajo directos e indirectos y pagan cánones, tarifas y tributos que sostienen el sistema portuario nacional.
Las zonas de alijo, en cambio, requieren una infraestructura significativamente menor. En ellas no existen muelles, playas de contenedores, depósitos, redes ferroviarias ni inversiones comparables a las exigidas para una terminal portuaria. La generación de empleo es sensiblemente inferior y las externalidades económicas positivas que producen sobre la cadena logística también resultan mucho más limitadas.
Resulta entonces legítimo preguntarse: ¿cuál debe ser el papel de la Administración Nacional de Puertos (ANP)? ¿Debe promover el desarrollo de la infraestructura portuaria nacional o incentivar que determinadas cargas operen fuera de ella?
La contradicción se vuelve aún más evidente cuando la propia ANP desarrolla campañas promocionales de estas zonas y, simultáneamente, aplica bonificaciones tarifarias que hacen todavía más atractivas esas operaciones. En otras palabras, el organismo público termina utilizando herramientas económicas para desviar tráficos desde terminales que forman parte del propio sistema portuario que administra.
Difícilmente pueda encontrarse un ejemplo más claro de competencia interna generada por el propio administrador del sistema. Y no se trata de cuestionar la legalidad de las zonas de alijo ni de desconocer su utilidad en determinados casos. Su existencia puede resultar plenamente justificada para operaciones específicas, situaciones excepcionales o cargas que realmente no puedan canalizarse eficientemente por los puertos.
Excepción convertida en política comercial
El problema aparece cuando dejan de ser una excepción para convertirse en una política comercial. Porque cada tonelada que evita ingresar a una terminal portuaria implica menor utilización de infraestructura existente, menor generación de empleo, menor demanda de servicios logísticos, menor actividad para empresas proveedoras y menor aprovechamiento de inversiones que fueron concebidas precisamente para atender ese tipo de cargas.
Un ejemplo paradigmático ha sido el mineral de hierro, cuyo volumen transbordado en zonas de alijo durante distintos períodos ha alcanzado varios millones de toneladas, demostrando la magnitud económica que estas operativas pueden adquirir. Ello obliga a preguntarse si una parte de esas operaciones no debería analizarse desde una perspectiva integral del desarrollo portuario nacional.
Tampoco pueden ignorarse los riesgos operativos y ambientales inherentes a los transbordos buque a buque. Estas maniobras dependen de condiciones meteorológicas favorables, presentan mayores dificultades de control, incrementan la complejidad de las operaciones marítimas y exigen rigurosos protocolos de prevención de incidentes y protección ambiental. La ausencia de infraestructura fija traslada buena parte del riesgo a la propia operación naval.
Existe además un antecedente institucional que merece ser recordado. La habilitación de estas zonas y la delegación de competencias a la ANP no siempre contó con consenso dentro del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. En distintas oportunidades existieron discrepancias técnicas y jurídicas respecto de la conveniencia de otorgar a esa entidad la administración y concesión de estos espacios, precisamente por el impacto que podían generar sobre el equilibrio del sistema portuario. Hoy esa discusión adquiere una renovada vigencia.
La política portuaria de un país debería orientarse a maximizar el uso eficiente de la infraestructura existente, incentivar nuevas inversiones privadas, fortalecer el empleo de calidad y asegurar condiciones de competencia equitativas entre todos los operadores.
Cuando el propio administrador del sistema promueve alternativas que reducen la utilización de las terminales bajo su administración y, además, las acompaña con incentivos económicos, el mensaje hacia quienes invirtieron en el país resulta, cuanto menos, contradictorio.
La pregunta de fondo no es si las zonas de alijo deben existir. La verdadera discusión es: ¿cuál debe ser su función dentro de una política portuaria moderna? Porque administrar un sistema portuario supone fortalecerlo, no fragmentarlo; potenciar sus terminales, no debilitarlas; y utilizar las excepciones como tales, no convertirlas en un mecanismo permanente que termina compitiendo con la infraestructura que el propio Estado está llamado a desarrollar y proteger.
Sobre la columnista:
Dra. Silvia Etchebarne Vivian. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales egresada de la Universidad de la República. Master en Logística y Gestión Portuaria de la Universidad Politécnica de Valencia. Presidenta de la Liga Marítima del Uruguay, período 2022-2024.
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